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          重磅!15號文落地實施與“住建部發文”
          來源:中華人民共和國住建部/作者:管理員/ 日期:2021-09-02

          引起市場高度關注的銀保監會15號文已經落地實施,這對長期依賴借新還舊的城投來說無疑是一記重擊。

          1、城投融資的“三道紅線”

          15號文之后城投融資已經出現事實上的三道紅線:

          第一道紅線:政府隱性債務

          在嚴格限制地方政府債務無序增長、嚴控地方借道城投增加隱性債務的形勢下,涉及政府隱性債務的城投融資將成為禁止范疇:

          一是還款資金來源與地方財政直接或間接掛鉤的;

          二是用于性質屬于政府投資項目、城投僅作為代業主的;

          三是涉及隱性債務的城投主體、無明確資金用途、無法證明不屬于隱性債務的;

          四是資金用于政府承諾兜底回購、或承諾最低收益項目的;

          五是以政府、事業單位等國資委下屬單位的國有資產作為抵押物的;

          六是違規與地方未出讓土地、礦產資源掛鉤,作為還款來源的。

          一切涉及政府債務、與地方財政關聯的業務,都將十分敏感;未來的城投融資,必須強調“屬于企業債務、非任何形式的政府債務”。

          第二道紅線:具備償債能力

          城投的新增融資都不再與地方政府存在任何關聯,未來審核的重點就在于考量融資主體本身是否具備足夠的償債能力;如果對沒有自主償債能力的城投發放了融資,相應的金融風險將由金融機構自行承擔。

          未來金融機構對于城投的關注重點轉向:

          一是城投的真實債務率如何,是否可持續;

          二是主營業務是否可持續發展;

          三是現金流量是否能夠覆蓋利息,債務能否滾動;

          四是資產質量對城投的發展是否有幫助;

          五是政府的支持力度與態度能否維持正常運轉。

          在城投債務與政府債務逐漸分道揚鑣后,城投能否可持續發展也取決于政府的支持力度;各地城投能否在“政府退出”后建立可持續發展的業務模式與體系,在未來幾年至關重要。

          第三道紅線:資金用途合規

          政府信用在城投融資中逐漸退出,清查隱性債務仍將持續一段時間。未來的城投融資必須關注資金用途,是否投入合規的領域、投入資金能否回收等重點。

          因此,金融機構與地方城投應從固定資產投資的角度研判城投融資是否合規:

          一是資金投向的行業是否屬于被限制的行業與產業;

          二是投資項目應當具有資金自平衡的能力,覆蓋本息;

          三是監管申報資金用途與實際資金用途是否一致;

          四是對項目資本金的來源與使用進行核查。

          2、15號文后,政府還能支撐多少城投債務?

          地方政府能夠幫助城投支撐的債務規模是非常有限的:

          重劃權責,打消財政兜底幻覺

          15號文采用了“打消財政兜底幻覺”的表述,再次重申了城投債務并非與政府債務劃等號的基本原則。即使是涉及隱性債務的城投主體,也不代表其全部債務都由財政承擔。如今城投債中政府真正負有直接償還義務的只有兩個部分:

          被納入政府隱性債務的部分、當地政府履行出資人職責的部分。

          保存量不保增量,舊債舊辦法,新債新辦法

          監管對于城投的態度,仍然是壓降杠桿率、維持長期穩定運轉。這一思路與政府降杠桿的宏觀策略保持一致,在15號文中也有所印證;
          對于即將到期的存量債務、隱性債務,仍然鼓勵金融機構予以續期滾動,但對新增債務則持非常嚴厲的否定態度。
          在實際操作層面上,地方政府與監管將執行“保存量不保增量”的態度;采用“舊債舊辦法,新債新辦法”,維持城投的整體穩定

          控制風險,兩個類型必須保

          在財政普遍緊縮的當下,地方政府如何運用有限的財力來保障城投呢?實際上,只有兩個層面的債務政府是必須妥善處理的:

          一個是公開市場的債務,考慮市場影響與地方經濟發展,不得出現惡性違約事件是基本的底線;

          另一個是直接涉及個人投資者的債務,尤其是地方募集資金的,必須要及時給予保障方案、避免出現群體性事件,造成更大的風險。

          其他類型的債務,通過市場化的方式來處置。


          3、城投去杠桿正式開啟

          由于政府信用的消失,城投將主動或被動開啟去杠桿的進程。

          當城投進入去杠桿的周期,也意味著城投持續借新還舊的時代一去不復返了。但是,當持續的借新還舊正式被打破,未來的城投將如何解決融資問題、又該如何發展呢?


          可以從城投本身不同的狀況來分別看待:

          對于債務率已經遠超出自身承受能力、長期依靠借新還舊勉強維持存續的平臺來說,未來幾年需要嚴守“不新增債務”的底線。在城投轉型、隱性債務置換后,通過財政支持與城投運營,逐漸優化債務結構,并降低債務風險;

          對于債務率已經較高,但地方還處在高速發展階段的城投們來說,未來幾年的融資也將受到一定的限制,但整體思路在于“監管資金流入的用途”、促進城投的投資效率、降低表外融資等不可控因素。未來幾年是否能夠得到資金的支持,依托的是重點工作領域的職能、投入產出資金自平衡的項目;

          對于一些資信等級不高、債務率較低的地區,在完成市場化轉型后,能夠在公開途徑獲得的融資反而可能有所增加。隨著融資模式的轉變與市場的發展,一些發展滯后的、債務率較低的、但有真實投資需求的中小平臺,有希望得到市場的支持、進行適度發展。

          因此,當前打破的不僅是借新還舊,還是傳統意義上對城投的評級框架。

          城投真的要開始還錢了,錢從哪里來呢?

          一是隱性債務置換。一部分城投債務已經納入政府隱性債務管理平臺,會逐漸通過債券置換、財政資金償還或市場化置換等方式予以解決,實現政府杠桿率與城投債務率的共同降低;

          二是地方金融資源流入。近期央行開始著手解決地方金融資源不平衡的問題,使一部分地方銀行可以為地方城投提供階段性的支撐,避免出現流動性危機;

          三是市場化業務的注入,城投新一輪轉型后的平臺可以進一步承接政府購買服務、PPP業務、特許經營項目等業務,尤其是近期的城市更新、片區開發、鄉村振興等領域,都能夠讓城投作為領域內的市場化運作平臺、獲得更多的主營業務收入和現金流量。同時,地方專項債券也為城投們提供了階段性的資金支撐。

          4、政府融資新思路

          轉變融資思路,構建合規收入

          15號文并非限制城投舉債,而是限制城投再次憑借地方政府的信用進行舉債、導致地方隱性債務出現進一步增長。因此,只要及時轉變融資思路,仍然可以合規化融資。

          以市場化、權責清晰的思路構建政府付費,通過合規的方式融資:

          一是通過盤活存量資產進行融資,發改委與財政部都鼓勵地方政府與城投盤活存量基礎設施與公共服務類存量資產。既可以申請發行發改委試點的公募REITs,也可以用特許經營或PPP模式下的政府付費模式作為項目收入、申請發行私募類REITs產品;

          二是通過政策鼓勵類項目作為融資載體,申請項目貸款或發行項目收益債券。對于發改委鼓勵的九大領域,城投仍然是地方政府運作項目的重要平臺。

          15號文的落地并非是“切斷融資”,而是進一步促使城投的發展與融資思路轉變。

          承接服務職能、加強市場運作

          城投未來將進一步承接地方政府的公共服務類職能,并成為基礎設施與公共服務類項目的市場化運作平臺。

          未來城投需要做的是,將承接的服務性職能、市場化運作項目“做實”,在項目收益自平衡的基礎上合法合規進行融資;既不新增政府隱性債務,也使得企業可持續發展。
          未來的地方城投,將進一步通過市場化運作的機制,參與到新型城鎮化、城市更新、鄉村振興、產業基礎設施等項目中去,更多的發揮企業的主觀能動性與投資效率,做實自身的的資產與現金流,實現新一輪的城投轉型。

          對于自身現金流情況并不好的、債務風險已經積累到一定水平的城投來說,應當面對現實,停止舉債投資;更多的利用企業的能動性,讓市場企業承接更多的政府與城投職能。
          在市場化的大背景下,進一步放開基礎設施與公共服務領域對市場企業的限制也是大勢所趨;在這個過程中,城投可以作為政府與市場之間的“橋梁”。既作為地方國企,承接政府的委托與相應的職能;又以市場化的方式與企業開展深層次合作,讓專業的人來做專業的事。

          加快合并重組,城投抱團取暖

          雖然城投有一定的特殊性,但在自身受限越來越多的情況下,地方中小平臺的合并重組將是大勢所趨。同一個地級市下轄區縣的城投,將整合成為一個大型的城投集團、再通過獨立的二級公司進行獨立運營,實現資產規模與經營能力的提升;財力尚可、但有多家平臺的地方,則會進一步加快重組的進程,將隱性債務與主體集團進行“切割”,重組后的集團就可以重新出發。

          15號文對城投來說并不是終結,而是新的開始。

          為指導各地積極穩妥實施城市更新行動,防止沿用過度房地產化的開發建設方式,大拆大建,急功近利等問題,住建部今日發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。其中提出,城市更新單元(片區)或項目內拆除建筑面積原則上不應大于現狀總建筑面積的20%;城市更新單元(片區)或項目內拆建比原則上不應大于2。

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          各省、自治區住房和城鄉建設廳,北京市住房和城鄉建設委、規劃和自然資源委、城市管理委、水務局、交通委、園林綠化局、城市管理綜合行政執法局,天津市住房和城鄉建設委、規劃和自然資源局、城市管理委、水務局,上海市住房和城鄉建設管理委、規劃和自然資源局、綠化和市容管理局、水務局,重慶市住房和城鄉建設委、規劃和自然資源局、城市管理局,新疆生產建設兵團住房和城鄉建設局,海南省自然資源和規劃廳、水務廳:

            實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署,是國家“十四五”規劃《綱要》明確的重大工程項目。實施城市更新行動要順應城市發展規律,尊重人民群眾意愿,以內涵集約、綠色低碳發展為路徑,轉變城市開發建設方式,堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主,加強修繕改造,補齊城市短板,注重提升功能,增強城市活力。近期,各地積極推動實施城市更新行動,但有些地方出現繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向,隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹,變相抬高房價,增加生活成本,產生了新的城市問題。為積極穩妥實施城市更新行動,防止大拆大建問題,現將有關要求通知如下:

          一、堅持劃定底線,防止城市更新變形走樣

          (一)嚴格控制大規模拆除。除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外,不大規模、成片集中拆除現狀建筑,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑,推行小規模、漸進式有機更新和微改造。倡導利用存量資源,鼓勵對既有建筑保留修繕加固,改善設施設備,提高安全性、適用性和節能水平。對擬拆除的建筑,應按照相關規定,加強評估論證,公開征求意見,嚴格履行報批程序。

          (二)嚴格控制大規模增建。除增建必要的公共服務設施外,不大規模新增老城區建設規模,不突破原有密度強度,不增加資源環境承載壓力,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆建比不應大于2。在確保安全的前提下,允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。鼓勵探索區域建設規模統籌,加強過密地區功能疏解,積極拓展公共空間、公園綠地,提高城市宜居度。

          (三)嚴格控制大規模搬遷。不大規模、強制性搬遷居民,不改變社會結構,不割斷人、地和文化的關系。要尊重居民安置意愿,鼓勵以就地、就近安置為主,改善居住條件,保持鄰里關系和社會結構,城市更新單元(片區)或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。踐行美好環境與幸福生活共同締造理念,同步推動城市更新與社區治理,鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新,共建共治共享美好家園。

          (四)確保住房租賃市場供需平穩。不短時間、大規模拆遷城中村等城市連片舊區,防止出現住房租賃市場供需失衡加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。注重穩步實施城中村改造,完善公共服務和基礎設施,改善公共環境,消除安全隱患,同步做好保障性租賃住房建設,統籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題,城市住房租金年度漲幅不超過5%。

          二、堅持應留盡留,全力保留城市記憶

          (一)保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑,不脫管失修、修而不用、長期閑置。對擬實施城市更新的區域,要及時開展調查評估,梳理評測既有建筑狀況,明確應保留保護的建筑清單,未開展調查評估、未完成歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作的區域,不應實施城市更新。鼓勵在不變更土地使用性質和權屬、不降低消防等安全水平的條件下,加強廠房、商場、辦公樓等既有建筑改造、修繕和利用。

          (二)保持老城格局尺度。不破壞老城區傳統格局和街巷肌理,不隨意拉直拓寬道路,不修大馬路、建大廣場。鼓勵采用“繡花”功夫,對舊廠區、舊商業區、舊居住區等進行修補、織補式更新,嚴格控制建筑高度,最大限度保留老城區具有特色的格局和肌理。

          (三)延續城市特色風貌。不破壞地形地貌,不伐移老樹和有鄉土特點的現有樹木,不挖山填湖,不隨意改變或侵占河湖水系,不隨意改建具有歷史價值的公園,不隨意改老地名,杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象,嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。堅持低影響的更新建設模式,保持老城區自然山水環境,保護古樹、古橋、古井等歷史遺存。鼓勵采用當地建筑材料和形式,建設體現地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。加強城市生態修復,留白增綠,保留城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。

          三、堅持量力而行,穩妥推進改造提升

          (一)加強統籌謀劃。不脫離地方實際,不頭痛醫頭、腳痛醫腳,杜絕運動式、盲目實施城市更新。加強工作統籌,堅持城市體檢評估先行,因地制宜、分類施策,合理確定城市更新重點、劃定城市更新單元。與相關規劃充分銜接,科學編制城市更新規劃和計劃,建立項目庫,明確實施時序,量力而行、久久為功。探索適用于城市更新的規劃、土地、財政、金融等政策,完善審批流程和標準規范,拓寬融資渠道,有效防范地方政府債務風險,堅決遏制新增隱性債務。嚴格執行棚戶區改造政策,不得以棚戶區改造名義開展城市更新。

          (二)探索可持續更新模式。不沿用過度房地產化的開發建設方式,不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益。鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變,探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式,政府注重協調各類存量資源,加大財政支持力度,吸引社會專業企業參與運營,以長期運營收入平衡改造投入,鼓勵現有資源所有者、居民出資參與微改造。支持項目策劃、規劃設計、建設運營一體化推進,鼓勵功能混合和用途兼容,推行混合用地類型,采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式,發展新業態、新場景、新功能。

          (三)加快補足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫,不搞脫離實際、勞民傷財的政績工程、形象工程和面子工程。以補短板、惠民生為更新重點,聚焦居民急難愁盼的問題訴求,鼓勵騰退出的空間資源優先用于建設公共服務設施、市政基礎設施、防災安全設施、防洪排澇設施、公共綠地、公共活動場地等,完善城市功能。鼓勵建設完整居住社區,完善社區配套設施,拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區服務,營造無障礙環境,建設全齡友好型社區。

          (四)提高城市安全韌性。不“重地上輕地下”,不過度景觀化、亮化,不增加城市安全風險。開展城市市政基礎設施摸底調查,排查整治安全隱患,推動地面設施和地下市政基礎設施更新改造統一謀劃、協同建設。在城市綠化和環境營造中,鼓勵近自然、本地化、易維護、可持續的生態建設方式,優化豎向空間,加強藍綠灰一體化海綿城市建設。

            各地要不斷加強實踐總結,堅持底線思維,結合實際深化細化城市更新制度機制政策,積極探索推進城市更新,切實防止大拆大建問題。加強對各市(縣)工作的指導,督促對正在建設和已批待建的城市更新項目進行再評估,對涉及推倒重來、大拆大建的項目要徹底整改;督促試點城市進一步完善城市更新工作方案。我部將定期對各地城市更新工作情況和試點情況進行調研指導,及時研究協調解決難點問題,不斷完善相關政策,積極穩妥有序推進實施城市更新行動。

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